พลันที่ รัฐบาลประกาศร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง โดยมีเป้าประสงค์หนึ่งเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) ในเรื่องดังกล่าวจะต้องเป็นไปตามกฎหมายที่กำหนดไว้ ซึ่งจะเป็นการลดการใช้ ดุลยพินิจและป้องกันการทุกจริตในการจัดเก็บภาษีของเจ้าหน้าที่ได้

               ต่อเรื่องดังกล่าว ดร.นิพนธ์  พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เสนอประเด็นในบทความนี้ไว้ได้อย่างสนใจ

“ภาษีที่ดินเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่ช่วยให้ท้องถิ่นมีรายได้ของตนสำหรับใช้พัฒนาท้องถิ่นตามความต้องการของประชาชนและชุมชนในพื้นที่ ยิ่งกว่านั้นภาษีที่ดินยังเป็นเครื่องมือการคลังสำคัญที่จะบังคับให้นักการเมืองท้องถิ่น ต้องมีวินัยการใช้เงินและความรับผิด (accountable) ต่อประชาชนผู้เสียภาษี”

แต่น่าเสียดายว่ารัฐบาลกลับใจอ่อน ยอมผ่อนตามกระแสการวิ่งเต้นของคนชั้นกลางบางกลุ่ม โดยเฉพาะนักธุรกิจ ข้าราชการ และคนในเครื่องแบบบางกลุ่มที่ใกล้ชิดกับรัฐบาล มาตรา 43 ในร่างกฎหมายฯจึงกำหนดให้ยกเว้นไม่จัดเก็บภาษีจากผู้ที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยส่วนที่มีมูลค่าไม่เกินห้าสิบล้านบาท

ดร.นิพนธ์ยังกล่าวต่อว่า “ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (หรือ อปท. ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล อบต. กทม. เมืองพัทยา หรือ อปท.อื่น ยกเว้นองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีพันธกิจหรืออำนาจหน้าที่จัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เช่น การบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ บริการด้านสาธารณูปโภค/สาธารณูปการ  การจัดการศึกษาและฝึกอาชีพ สิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยว สาธารณสุข บำรุงศิลปวัฒนธรรม ตลอดจนการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและประชาธิปไตย ฯลฯ

แต่ อปท. กลับไม่มีรายได้เพียงพอที่จะให้บริการแก่ประชาชน จึงต้องพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางเป็นหลัก ในปี 2559 อปท. มีรายได้ของตนเอง เพียง 70,000 ล้านบาท หรือ 10.7 % ของรายได้ทั้งหมดของท้องถิ่น”

ทั้งนี้การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาทจะทำให้รายได้ส่วนนี้ของ อปท. ส่วนใหญ่ ลดลง โดยอปท.จะไม่มีรายได้ภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเลย ทำให้ไม่มีงบที่จะใช้ในการจัดบริการสาธารณะ สาเหตุเพราะนอกจากเกษตรกรส่วนใหญ่จะมีที่ดินเกษตรถือครองเฉลี่ยเพียง 20 ไร่แล้ว ราคาประเมินยังค่อนข้างต่ำ ยกเว้นคนที่มีธุรกิจบ่อดินที่จะมีที่ดินจำนวนนับ 100 ไร่ หรือโรงงานอุตสาหกรรมเท่านั้น อปท. ที่จะมีรายได้เพียงพอหรือเพิ่มขึ้นต้องเป็นเขตเทศบาล กรุงเทพมหานคร หรือพัทยาเท่านั้น

ดร.นิพนธ์ ได้เปิดเผยว่า การประมาณการจากสถิติของสำนักงานสถิติฯพบว่า ครัวเรือนทั่วประเทศที่มีที่ดินมูลค่าตั้งแต่ 50 ล้านบาท มีเพียง 15,700 ครัวเรือน(จาก 21.3 ล้านครัวเรือน) และครัวเรือนที่บ้านมีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท มีเพียง 5,000 ครัวเรือน นั่นหมายความว่าครัวเรือนกว่า 99 % ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉะนั้นกฎหมายภาษีที่ดินฯฉบับนี้ก็แทบไม่มีประโยชน์

เมื่อไม่มีรายได้จากภาษีที่ดิน อปท. ก็ต้องพึ่งเงินที่รัฐบาลแบ่งให้กับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมากขึ้น ในปี 2558 งบประมาณ 2 ก้อนนี้รวมกันเท่ากับร้อยละ 50.6 ของรายได้ท้องถิ่น การพึ่งเงินจากรัฐบาลส่วนกลางมากขึ้นจะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อการพัฒนาท้องถิ่นหลายประการ

ประการแรก อปท. ส่วนใหญ่คงต้องตัดทอนการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่น ยกเว้นว่ารัฐบาลกลางจะแบ่งเงินรายได้จำนวนมากขึ้นให้แก่ อปท.  แต่การพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางมากขึ้น นอกจากจะทำให้ อปท. ไม่อาจกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนเองแล้ว โครงการพัฒนาต่างๆยังต้องขึ้นกับข้าราชการในส่วนกลางและนักการเมืองระดับชาติ ซึ่งมิได้เข้าใจความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น ยิ่งกว่านั้นการพึ่งงบอุดหนุนจากรัฐบาลกลางยังก่อให้เกิดปัญหาทุจริต “เงินทอน” จากนักการเมืองระดับชาติ

             ประการที่สอง การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งก่อสร้างมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท จะทำลายแรงจูงใจของ อปท. ในการหารายได้มาใช้พัฒนาท้องถิ่น แม้ว่า อปท. ยังจัดเก็บภาษีได้น้อย แต่สถิติรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง บ่งบอกว่า อปท. มีความพยายามจัดเก็บภาษีมากกว่าที่ อปท. ได้รับจากรัฐบาลกลาง ระหว่างปี 2545-2559 รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 10% ขณะที่รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้ท้องถิ่นและเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางเพิ่มขึ้นเพียงปีละ 7.6%

ร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (มาตรา 28) เปิดโอกาสให้ อปท. สามารถกำหนดอัตราภาษีที่แตกต่างจากอัตราตามพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราที่กฎหมายกำหนด และมาตรา 44 รัฐบาลสามารถตราพระกฤษฎีกา ลดภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางประเภทเพื่อให้เหมาะสมกับสภาพความจำเป็นทางเศรษฐกิจ หรือสังคมหรือ เหตุการณ์หรือกิจการ หรือสภาพแห่งท้องถิ่นได้

            ผลเสียหายสำคัญประการสุดท้าย คือ การทำลายบทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาท้องถิ่น และการส่งเสริมประชาธิปไตยตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 (มาตรา 16)

หากประชาชนทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่ว่าจะมีมูลค่าเท่าไรก็ตาม มีส่วนเสียภาษีให้แก่ อปท. สิ่งที่จะเกิดขึ้น คือ ประชาชนในท้องถิ่นจะมีแรงจูงใจคอยเฝ้าติดตามว่าผู้บริหารท้องถิ่นเอาเงินภาษีของตนไปใช้ประโยชน์ ภาษีที่ดิน จึงเป็นภาษีที่ฝึกให้คนไทยคอยสอดส่องการใช้เงินของนักการเมืองอย่างใกล้ชิด เป็นภาษีที่ป้องกันมิให้นักการเมืองใช้นโยบายประชานิยมแบบขาดความรับผิดชอบทางการคลังมาหาเสียง เป็นเครื่องมือสร้างวินัยการเงินการคลังให้กับพรรครัฐบาล ดีกว่าการตรากฎหมายห้ามพรรคการเมืองใช้นโยบายประชานิยมหาเสียง

นอกจากนี้ ดร.นิพนธ์ ยังกล่าวเพิ่มเติมอีกว่า คำถามสุดท้าย คือ ใครควรเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ต้องเสียภาษี “เสียน้อย หรือเสียมาก ก็ต้องเสียภาษี” เพราะคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต้องใช้บริการสาธารณูโภค/สาธารณูปการ ถนนหนทาง บริการเก็บขยะ ฯลฯ ซึ่งล้วนแต่ต้องใช้เงินภาษี เช่น ถ้ามูลค่าที่ดินรวมกับบ้านที่อยู่อาศัยมีมูลค่า 1-20 ล้านบาท ขอให้เสียภาษีปีละ 50 บาทต่อมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 1 ล้านบาท ถ้ามูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของท่านมีมูลค่า 20 ล้านบาท ท่านก็เสียภาษีปีละ 1,000 บาท เท่านั้น

              ส่วนผู้มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างรวมกันมูลค่า 20.01-50 ล้านบาท ขอให้เสียภาษี 100 บาทต่อมูลค่าที่ดิน-สิ่งปลูกสร้าง 1 ล้านบาท ดังนั้นถ้าที่ดินและบ้านของท่านมีมูลค่า 50 ล้านบาท ท่านก็เสียภาษีเพียง 100 บาท x 50 = 5,000 บาทต่อปี

             ถ้าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท ก็ให้เสียภาษีในอัตราที่กำหนดในร่างกฎหมายที่กำลังพิจารณา

               สุดท้าย สิ่งที่ ดร.นิพนธ์ เสนอคือ ในปีแรกที่มีการประกาศใช้กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ตนไม่อยากให้รัฐบาลเก็บภาษีจนเกิดรายได้เพิ่มขึ้นจำนวนมาก เพราะรายได้จากภาษีนี้ย่อมเป็นภาระต่อประชาชนและภาคธุรกิจ ทางที่ดี คือ ในปีแรกที่เริ่มบังคับใช้กฎหมาย รัฐบาลควรมีเป้าหมายว่ารายได้รวมจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะต้องไม่เพิ่มขึ้นจาก รายได้รวมในปี 2560 เกินกว่า 3%-3.5% ที่เป็นอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ แล้วจึงค่อยๆปรับฐานภาษีขึ้นไปในเวลา 5 ปีแรก แต่อัตราการปรับฐานภาษีนี้ต้องเป็นอัตราที่กำหนดตายตัวในพระราชบัญญัติ มิใช่ปล่อยให้รัฐบาลในอนาคตเป็นผู้กำหนด

          ตนหวังว่า ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา และสมาชิก สนช. ทุกท่านจะมีความกล้าหาญ เรียกร้องให้ทุกคนที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างร่วมกัน เสียภาษีตามหน้าที่ของพลเมือง “เสียน้อย เสียมาก ไม่ว่ากัน แต่ขอให้ร่วมกันเสีย”