นักวิชาการ ห่วง PM2.5 ไทยเข้าขั้นวิกฤติ หวั่นลุกลามเกินเยียวยา แนะกลยุทธ์รวมศูนย์อำนาจสั่งการ เชื่อมเครือข่ายร่วมแก้ปัญหา แบบบูรณาการข้ามหน่วยงาน ปิดช่องว่างจัดการวัสดุเหลือสินค้าเกษตรเน้นสร้างอาชีพ เสริมรางวัล ร่วมกันลงมือทำอย่างพร้อมเพรียง

ศูนย์ข้อมูลคุณภาพอากาศกรุงเทพมหานคร รายงานสถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM 2.5) ทั่วไทย ฝุ่นละอองมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ภาพรวมอยู่ในเกณฑ์คุณภาพอากาศ เริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ

ล่าสุด เมื่อวันที่ 31 มกราคม ที่ผ่านมา ภาพรวมทั่วประเทศไทย พบเกินค่ามาตรฐาน 35 จังหวัด เมื่อแยกเป็นรายภาค พบว่า

ภาคเหนือ เกินค่ามาตรฐาน 4 พื้นที่ ตรวจวัดได้ 13.8-50.5 มคก./ลบ.ม.
ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เกินค่ามาตรฐาน 7 พื้นที่ ตรวจวัดได้ 16.4-48.2 มคก./ลบ.ม.

ภาคกลางและตะวันตก เกินค่ามาตรฐานเป็นส่วนใหญ่ ตรวจวัดได้ 30.9-73.5 มคก./ลบ.ม.

ภาคตะวันออก เกินค่ามาตรฐานเป็นส่วนใหญ่ ตรวจวัดได้ 34.3-62.9 มคก./ลบ.ม.
ภาคใต้ ภาพรวมอยู่ในเกณฑ์ดี ตรวจวัดได้ 10.8-25.3 มคก./ลบ.ม.

กรุงเทพมหานครและปริมณฑล โดยสถานีตรวจวัดของ คพ. ร่วมกับ กทม. เกินค่ามาตรฐานเป็นส่วนใหญ่ ตรวจวัดได้ 45.3-79.1 มคก./ลบ.ม.

ส่งผลให้ผู้คนต้องปรับเปลี่ยน วิถีชีวิต และการทำงานใหม่ เพื่อรับศึกหนักครั้งนี้ หลายหน่วยงานเปิดมาตรการป้องกันประชาชน แก้ปัญหาเฉพาะหน้าหลากหลายรูปแบบ ในกรณีมีการคาดการณ์ว่าจะมีค่าฝุ่น PM 2.5 ในพื้นที่เพิ่มขึ้นเกินเกณฑ์กำหนด ในลักษณะต่างคนต่างแก้ ส่งผลให้ไร้ทิศทางการแก้ปัญหาร่วมกันอย่างจริงจังและยังยืน

ล่าสุดนักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อม ม.ธรรมศาสตร์ ได้ให้มุมมองในการแก้ปัญหาเรื่องนี้ว่า ควรให้ ‘อำนาจสั่งการ’ คกก.อากาศสะอาด ดำเนินมาตรการข้ามหน่วยงาน พร้อม ‘บูรณาการงบประมาณ’ ตามภารกิจ – ‘เสริมแรงบวก’ ผู้ประกอบการ หนุนแก้ปัญหา PM 2.5 ควบคู่ไปกับยกเครื่องกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

รศ.ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เปิดเผยข้อมูลถึงจุดเริ่มต้นปัญหา ฝุ่นควัน PM2.5 เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2561 ประเทศไทยประสบปัญหา PM 2.5 เริ่มรุนแรงขึ้นอย่างเห็นได้ชัด และเกิดต่อเนื่องกันมาทุกปี ช่วงที่หนักที่สุดเมื่อเข้าสู่ฤดูหนาวเดือนธันวาคม ถึงมีนาคม และจะบรรเทาเบาบางลงเมื่ออากาศร้อนขึ้นประมาณเดือนเมษายน

สาเหตุหลักของปัญหาฝุ่นควันมาหลายปัจจัย ประกอบด้วย ควันจากท่อไอเสียรถยนต์โดยเฉพาะรถดีเซลเก่าๆ ที่ประสิทธิภาพของเครื่องยนต์ไม่ดี การเผาขยะ การเผาเพื่อเตรียมพื้นที่การการทำเกษตรกรรม ไฟป่า ทั้งที่เกิดจากตามธรรมชาติและการลักลอบเผาป่า การก่อสร้างและโรงงานอุตสาหกรรม รวมถึงคุณภาพอากาศจากประเทศเพื่อนบ้านเราที่เกิดจากการเผาพื้นที่เกษตรกรรม เพื่อเริ่มการปลูกในฤดูกาลใหม่

หนุนเกษตรกรรีไซเคิล..เศษวัสดุทางการเกษตร

รศ.ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง เสนอแนะแนวทางการแก้ไขมลพิษทางอากาศและฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM 2.5 จำเป็นต้องมอง ทั้งกระบวนการของการเกิดปัญหา ที่เป็นต้นเหตุแหล่งกำเนิดมลพิษจากหลายแหล่ง โดยเฉพาะกระบวนการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรถือเป็นเรื่องสำคัญ ดังนั้นรัฐบาลควรให้การสนับสนุนวิธีการจัดการกับเศษวัสดุ ด้วยสร้างงานและอาชีพ ในธุรกิจที่เกี่ยวกับการแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร เป็นสินค้าทั้งในระดับชุมชนหรือธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม โดยใช้มาตรการ ส่งเสริมหรือสนับสนุนควบคู่ไปกับการกำหนดมาตรการควบคุมกิจกรรมของผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศแต่เพียงอย่างเดียว

นอกจากนี้ ควรมีการใช้มาตรการเชิงให้รางวัลองค์กรหรือบริษัทหรือผู้ประกอบธุรกิจเอกชน ที่มีส่วนในการเข้ามาช่วยดำเนินการจัดการลดปัญหา หรือทำให้เกิดกลไกอากาศสะอาด เช่น การให้รางวัล หรือการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ และการยอมรับในการบริหารจัดการแบบมีธรรมาภิบาล โดยอาจกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกลไกตามกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด หรือกลไกตามกฎหมายอื่นให้เกิดความชัดเจน

เชื่อมโยงหน่วยงานที่ทำงานคล้ายกันแก้ปัญหาร่วมกัน

รศ.ดร.สุรศักดิ์ แนะนำให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายหรือคณะกรรมการบริหารภายใต้กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด ทำหน้าที่วางแผนบูรณาการจัดการทั้งระบบ รวมถึง ‘มีอำนาจ’ ให้คำแนะนำข้อเสนอแนะ รวมถึง ‘อำนาจในการสั่งการ’ ให้หน่วยงานอื่นที่มีอำนาจตามกฎหมายดำเนินมาตรการ หรือใช้มาตรการบางเรื่องที่ยังไม่ได้มีการดำเนินการ และอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานนั้นได้

นอกจากนี้ ยังควรมีการจัดสรรงบประมาณหรือ ตั้งกองทุนข้ามหน่วยได้ เช่น กรณีที่มีการทำนโยบายแผนงานและโครงการภาครัฐที่คาบเกี่ยวระหว่างหน่วยงานหลายแห่ง ตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายแต่เป็นไปเพื่อแก้ปัญหาเดียวกัน เช่น การวางแผนงานเกี่ยวกับการลดการเผาในภาคเกษตรและแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร ซึ่งเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงานคาบเกี่ยวในภารกิจ จึงควรใช้แนวทางการจัดทำงบประมาณบูรณาการเป็นเครื่องมือขับเคลื่อน เพื่อให้เกิดการประสานงานกันระหว่างหน่วยงานที่มีบทบาทภารกิจอันมีเป้าหมายเดียวกัน

บูรณาการกฎหมาย “อากาศสะอาด” เข้าด้วยกัน

ที่ผ่านมาประเทศไทยมีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศ โดยเฉพาะ พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ 2535 ซึ่งมีมาตรการหลายเรื่องที่เกี่ยวข้องโดยตรง รวมถึงยังมีกฎหมายอื่นที่กำหนดมาตรการจัดการมลพิษ อาทิ กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยสุขภาพแห่งชาติ อย่างไรก็ดี มีหลายฝ่ายที่มีความเห็นตรงกันว่ากฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถที่จะแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่ทวีความรุนแรงในช่วงที่ผ่านมา จึงจำเป็นต้องมีการเสนอร่างกฎหมาย ได้แก่ ‘ร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาด’ ซึ่งปัจจุบันมีการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร 7 ฉบับ และที่ประชุมได้มีมติรับหลักการไปแล้ว

ร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับ บางร่างได้กำหนดนิยาม “อากาศสะอาด” โดยให้หมายถึง อากาศที่ไม่มีสารมลพิษหรือมีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่ไม่เกินมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด ตามขประกาศคณะกรรมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด

และ “อากาศสะอาด” หมายความว่า อากาศที่ไม่มีสารมลพิษ หรือไม่มีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่สูงกว่าระดับปกติเป็นเวลานานพอที่จะทำให้เกิดอันตรายต่อมนุษย์ สัตว์ พืช หรือ ทรัพย์สินต่าง ๆ อันเป็นที่ยอมรับทางวิชาการระดับสากล หรือตามที่คณะกรรมการกำกับประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการร่วม

ซึ่งการกำหนดนิยามดังกล่าว มุ่งที่จะให้มีความแตกต่างจากแนวคิด การจัดการมลพิษทางอากาศที่มีอยู่เดิมในกฎหมายหลายฉบับ โดยเฉพาะการมุ่งที่จะให้มีการกำหนดมาตรการบริหารจัดการเพื่อนำไปสู่สภาวะ “อากาศสะอาด”

“ ควรมีการเชื่อมโยง มาตรการในร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตลอดจนหน่วยงานและภารกิจเดิมที่อยู่ภายใต้หน่วยงานต่าง ๆ เกี่ยวกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศให้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างไร จึงจะช่วยให้เกิดความคล่องตัว และไม่ตัดภารกิจหรือบทบาทของหน่วยงานเดิมทั้งหมด ในขณะเดียวกันก็จะทำให้ สามารถแก้ไขปัญหาที่มีความซับซ้อนโดยอาศัยสรรพกำลังของหลายหน่วยงาน เพราะคงไม่สามารถที่จะตั้งหน่วยงานขึ้นใหม่โดยไม่ให้หน่วยงานเดิมทำภารกิจ” รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าว

นอกจากนี้ ควรมีการร่างกฎหมายบนแนวคิดที่จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (No one left behind.) โดยจะต้องตระหนักว่าสาเหตุส่วนหนึ่งของปัญหามลพิษทางอากาศมาจากการที่ต้นทางของแหล่งกำเนิดมีทางเลือกในการจัดการทรัพยากรค่อนข้างจำกัด โดยเฉพาะการเผาเศษวัสดุทางการเกษตรและการจัดการพื้นที่เพาะปลูก กฎหมายฉบับนี้จะต้องตระหนักว่าจะมีการวางหลักการอย่างไรให้กลุ่มคนที่เป็นผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศจากภาคการเกษตรไม่รู้สึกว่าตัวเองเป็นจำเลย และเป็นต้นเหตุของการออกกฎหมายฉบับนี้ โดยอาจจำเป็นต้องสร้างเครื่องมือหรือกลไกการมีส่วนร่วม เช่น การสนับสนุนให้มีการจัดตั้งหรือการรวมกลุ่มสมาชิกในระดับพื้นที่ชุมชนและมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุน ทั้งในด้านเงินทุน หรือในด้านเทคนิคความรู้ความสามารถในการเข้าไปจัดการ เพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมและทัศนคติในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร

เปลี่ยนแนวทางการประกอบอาชีพ

ในส่วนของมาตรการส่งเสริมและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์นั้น ควรมุ่งไปที่การแก้สาเหตุของปัญหาซึ่งส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากการเผาในที่โล่งจากการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งเห็นว่านอกเหนือจากการหามาตรการส่งเสริมให้มีการลดหรือเปลี่ยนวิธีการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรแล้ว อาจจำเป็นต้องหาแนวทางที่เปลี่ยนการประกอบอาชีพ จากการปลูกพืชเชิงเดี่ยวไปเป็นการประกอบอาชีพเกษตรอินทรีย์และเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเพิ่มมากขึ้น เช่น สนับสนุนให้มีการปลูกไม้ยืนต้น โดยมีมาตรการส่งเสริมที่ให้สิทธิประโยชน์ โดยใช้เครื่องมือเชิงสมัครใจเช่นข้อตกลงเชิงอนุรักษ์

ในแง่ของการดำเนินการภาครัฐอาจจำเป็นต้องให้หน่วยงานภาครัฐเริ่มใช้กระบวนการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและมีส่วนลดการกรองฝุ่นละออง เช่น การจัดซื้อจัดจ้างสีเขียว ซึ่งในช่วงที่ผ่านมามีมติคณะรัฐมนตรีที่ได้ส่งเสริมให้มีการจัดซื้อจัดจ้างยานพาหนะที่ใช้สำหรับหน่วยราชการโดยใช้ยานยนต์ไฟฟ้า เพื่อลดการใช้ยานยนต์ที่มีระบบสันดาปโดยอาจจะต้องมีการมองในบริบทที่กว้างมากขึ้นเช่นกันว่าจะมีกลไกอย่างอื่นที่เกี่ยวข้องสนับสนุนอย่างไร

ทั้งนี้กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาดเพียงฉบับเดียว อาจไม่ใช่เครื่องมือที่จะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด อาจจะต้องมีการทบทวนด้วยว่า จะมีการปรับปรุงกลไกทางกฎหมายและนโยบายที่อยู่ในกฎหมายอื่น ให้ผสานเชื่อมโยงและตอบรับกับการบริหารจัดการปัญหามลพิษทางอากาศให้มากขึ้นได้หรือไม่เพียงใด

“ ภาครัฐควรมีโจทย์ที่จะต้องพิจารณาว่า ควรปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการประกาศกำหนดเขตควบคุมมลพิษตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สามารถควบคุมการก่อมลพิษได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ไม่ใช่เพียงแต่การกำหนดเขตควบคุมมลพิษเพื่อจัดทำนโยบายและแผนลดและจัดการมลพิษเพียงอย่างเดียว โดยอาจจำเป็นต้องมีมาตรการกำหนดให้มีการรายงานข้อมูล จากผู้ก่อมลพิษและมาตรการเชิงลงโทษหรือดำเนินการอย่างอื่นตามความเหมาะสมด้วย ” รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวทิ้งท้าย